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信息科技前沿的地方立法(6)

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不过，这并不意味着地方立法在信息科技前沿发展方面应当无所作为。“事在四方，要在中央”[注]《韩非子》，陈秉才译注，中华书局2007年版，第25页。，信息科技前沿的地方立法是否能取得突破、充分发挥积极作用，取决于中央层面的支持力度。根据信息技术与信息产业发展的现状和立法上的需求，在中央层面采取以下几方面的举措或许是值得考虑的。

第一，明确地方立法的权限边界，坚守法治原则。地方立法在信息技术前沿的立法中需要体现法治原则，不可超出地方立法权边界，尤其是需要严格遵守《宪法》《立法法》，以及《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等专门立法中明确规定的法律保留事项。例如，如果未来的国家立法能够确认数据权利的财产权属性，地方立法就不能规定对数据资源的征收、征用；当前的《民法总则》已经明确公民的个人信息受法律保护，《网络安全法》也明确规定了公民的数项信息权利(如知情同意权、删除权、更正权等)，地方立法就不能侵犯这些合法权益。随着社会经济秩序的不断发展，个人信息等新兴权利已经日益具备法律上的重要性，与这些权利有关的事项更应当由中央统一进行立法；[注]参见刘雁鹏《中央与地方立法权限划分: 标准、反思与改进》，《北方法学》2019年第3期，第22页。但是，信息权利与个人信息保护法制都属于不断发展中的新兴领域，地方立法的边界并不是完全清晰的，在地方立法范围采取较为宽泛的理解方式的前提下，法律保留原则有时难以发挥充分作用。对此，一方面应当加强地方立法的合宪性审查，防止个人信息、隐私权、信用评价等对公民日益重要的权益受到地方立法的任意限制或侵蚀；另一方面也应当完善地方立法的公众参与制度，在对公民、法人及其他组织的信息或数据权益可能产生不利影响时，应前置广泛、深入的公众参与程序，使分散而广泛的法益能够获得立法程序中的充分代表，形成能够平衡各方利益、符合法治精神的制度安排，防止数据和信息的控制权被产业利益过度侵蚀。不仅如此，未来还应当针对个人信息的收集、传输与处理等关键问题进行专门的中央立法，包括但不限于《数据安全法》等关键法律，为个人信息与数据权利的安全实行统一的保护，从中央层面直接规定地方立法中容易缺失的重要内容。

第二，建立授权充分、风险可控的地方立法试验区。尽管地方立法不时出现新的制度设计，地方立法在一些关键问题上的探索空间仍然相当有限，如果没有中央立法的明确授权或者中央政策的明确支持，地方立法就缺乏关键的动能。但是，面对可能引发全局性风险的情况，同时也顾及宪法及政治实践中的央地关系，中央立法不可能轻易对关键问题做出一般性授权的制度安排。此种情形下，制度试验区式的改革与立法授权就变得颇为重要。信息科技前沿的一些关键制度供给，例如，L5层级(人工智能完全控制)智能网联汽车的法律规制、数字代币的有限制应用、健康医疗大数据开放开发机制以及全方位的数据交易市场等，包括应对外国政府“长臂管辖”的法律对策，都可以通过制度试验区的方式在风险可控的有限地域范围内进行地方立法的先行先试。对此，可以考虑通过建立人工智能发展与治理试验区、区块链与数字代币治理试点等试验区或利用若干自由贸易区，对相关的地方改革与立法通过《立法法》第13条进行特别授权，待相关地方探索成熟后再行推广或制定中央层面的法律法规，或者修改与信息技术发展不匹配的既有法律规则。

第三，推进规范性文件及政策性文件的梳理与整合工作，在“软法”层面上形成信息科技前沿的原则与规则体系。由于信息科技与信息产业发展形势日新月异，而地方性法规和规章的制定程序相对严格，灵活性方面亦受限制，大量的引导和激励措施都是通过规范性文件甚至政策性文件的形式出台的。这些文件折射出地方政府对信息科技前沿的不同认识和判断，一些措施未来亦有可能进入地方立法。“软法”较之“硬法”更强调实效及对现实的快速反应，具有回应性和灵活性，[注]参见罗豪才、宋功德《软法亦法》，法律出版社2009年版，第409页。此种特点与信息科技前沿方面的地方立法需求正好相符，但又容易引发不同地方立法之间的冲突，因此很有必要注意梳理与整合各地的“软法”资源。目前一些企业已经开始对各地信息科技与信息经济方面的政策进行专门的梳理，甚至已经完成了比较深入、系统的比较法研究。相应地，国家也可以整理、发布并及时更新地方政府的信息产业立法与政策目录，使信息科技企业对各地的产业环境有更为全面的了解，避免在法律与政策梳理上付出大量重复劳动；更可以及早发现各地立法与政策内容中存在的矛盾，有机会进行针对性的调研、分析与跟踪观察，在中央层面及时形成合理的协调或解决方案。