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现代流动人口治理体系构建研究(3)

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摘要：

三、构建现代流动人口治理体系的路径

推进社会治理现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。[7]构建现代流动人口治理体系，是提高社会治理质量和效率、应对转型期社会问题的内在要求，其目的在于充分发挥政府、市场、社会组织及公民个人等主体的作用，全面深化流动人口治理体制机制、技术方法的改革创新，优化治理结构、加强过程控制，切实提升治理系统整体运转效能。为此，根据流动人口治理的内涵特点，现代流动人口治理体系包括组织体系、法治体系、运行机制、政策体系和数据保障体系五个方面。其中，组织体系是主体，法治体系是依据，运行机制是方法，政策体系是关键，数据支撑体系是保障，它们既相对独立又互相制约，共同构建我国现代流动人口治理体系。

（一）构建以“一核多元”为特征的流动人口治理组织体系

建立有中国特色的流动人口治理组织体系是关键。我国流动人口治理组织体系的特征为“一核多元”，“一核”指中国共产党是领导核心，“多元”包括政府、村（居）委会、社会组织、单位组织和公民个人。其中政府是责任主体，村（居）委会是关键依托、社会组织是能动力量、单位组织是重要支撑、公民个人是坚实基础。中国共产党发挥统领作用，厘清政府、企事业单位、社会组织和流动人口自组织等治理主体的职能边界，通过提高党组织统领力、提升政府公共服务水平、提高流动人口自治能力、健全流动人口治理网络、完善流动人口参与渠道和提供流动人口权利保障渠道，推进各治理主体协同共治格局的实现。

（二）构建以追求公平正义为宗旨的流动人口治理法治体系

法治理念不仅要贯穿于人口治理理念思路、目标方向等价值层面，而且要浸透到流动人口治理的政策制定、政策执行等实务层面，即运用法治方式，改革治理体制、创新治理机制，真正确保流动人口管理在法治轨道运行。一是完善流动人口治理的法律规范。目前已基本具备规定公民拥有迁徙和居住自由权利的社会基础和社会条件，可在宪法中对公民迁徙自由权的行使方式、范围、条件及救济方式作出明确的规定。[8]二是完善全国和地方性流动人口治理法规。流动人口作为国家公民应平等享有宪法所确定的政治权利和经济社会文化权利。从全国立法来看，完善人口治理的宪法规定，在《全国流动人口管理新条例》的基础上，及早制定和出台《人口登记管理法》，为现代人口治理制度奠定法治基础。[9]从地方立法来看，目前地方立法主体角色定位有偏差、价值取向不合理[10]，导致地方性流动人口治理法规的科学性、规范性、系统性存在问题，需加以完善和修订。三是建立健全与流动人口相关的民生保障法规。在取消城乡户口性质差别的前提下，制定完善人口治理相关的法律法规。如进一步完善与农村产权、土地承包经营权和宅基地使用权相关的法律法规，完善养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助等方面的法律法规，为实现城乡一体化的公共服务提供法治保障。

（三）构建边界清晰的流动人口治理运行机制

按照托克维尔的说法，“在民主国度里，合作的科学是科学之母；所有进步都取决于合作的进步”，“要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使合作的艺术随着身份平等的扩大而相应地发展和完善”。[11]政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个重要的组成部分。流动人口点多面广、纷繁复杂的情况决定了流动人口治理须实行系统化、协调性的流动人口治理运行机制。一是健全政府运行机制。政府需制定、执行、评估和调整流动人口管理的相关政策，理顺管理体制，重塑央地关系，建立并完善跨部门、跨地区协作机制，构建一体化的服务管理体系，有效化解当前流动人口服务管理的协同治理困境。[12]二是建立健全市场化的治理机制。政府应充分发挥指导、协调和监督作用，完善市场机制，发挥市场机制对流动人口资源配置的基础性作用。城市应更多以市场化的手段促进人才的充分流动和社会劳动力资源的优化配置。[13]三是建立社会化机制。充分发挥社区、企业和社会组织多元主体作用，通过完善社会化的治理机制，整合社会资源，充分发挥社会成员自我管理、自我教育和自我服务的效能。特别是充分发挥工会在维护流动人口权益方面的优势，全面推行“流动会籍”，创新工会服务内容，精准行业工会和各级工会服务方向，[14]促进流动人口的权益保障和社会融合。