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现代流动人口治理体系构建研究(2)

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（二）从治理过程来看，自上而下多、协商共治少

目前，我国流动人口管理一直重视自上而下的层级管理。一方面，中央政府及其相关部门坚持“以人民为中心”的流动人口发展理念，制定多项流动人口管理相关的法律法规和公共服务政策，但因受经济社会发展水平、财政实力、资源环境等多方面因素制约，有些地方政府在公共政策的执行中存在不足。另一方面，公安、劳动、教育、工商、环保、税务、公共交通等地方政府部门在流动人口管理中也因受部门职责制约，出现认识有偏差、职能有交叉的现象，导致流动人口管理的行政管理成本较大，造成了管理资源的浪费。同时，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出：“要拓展外来人口参与社会治理的途径和方式，发挥外来人口积极性，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面”。社区是正式制度与非正式制度的转换场所，是农民工与城市居民共同生活的空间，也是农民工获得家的感受、重构心灵归宿的重要依托。[2]但因社区协商协调平台缺乏，流动人口在参与城乡社区公共事务中出现协商动力不足、协商共治成效不明显的情况。尽管许多省市做了很多的探索，如广东省广州市、深圳市等成立社区共治议事会，搭建社区开放性民主协商平台，一定程度上提升了流动人口在公共事务中的参与力，但在全国范围内，在如何发挥社区党委的统领作用和基层社区居委会、社区服务中心的力量，尊重其对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，搭建流动人口参与公共事务治理的平台等方面十分欠缺。

（三）从治理手段来看，传统方式多、市场化法治化少

市场经济是流动经济。在市场经济流动中，诸如商品流动、资金流动、信息流动等，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。[3]习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时讲话中指出：“要加强人口服务管理，要多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动”。一方面，大规模的人口流动实现了劳动力的有效转移和优化配置，极大地促进了经济的发展，但在流动人口市场化管理中，开放、竞争、有序的外来劳动力市场还没有完全建立，市场机制对劳动力资源配置的基础性作用未得到有效发挥。另一方面，在流动人口法治化管理中，现行流动人口服务和管理已逐渐由治安管理主导型向权益保障型过渡。在此过程中，我国计划经济体制下建立的流动人口管理法律制度，却存在诸多的弊端，阻碍了社会主义市场经济的健康发展和公民合法权利的行使。例如，缺乏对公民“迁移自由权”的明确认定和保护。迁移自由权是我国流动人口享有其他平等权利的基础和前提；在流动人口管理的法规内容方面，过多强调义务，而与流动人口密切相关的民生保障如义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、土地分配、税收征收等方面还相对缺乏，需从立法源头入手，最大限度消除因政策的不稳定性、不连续性和不完整性带来的问题。为此，如何进一步完善人口管理的法律制度是应有之义。

（四）从治理机制来看，资源整合机制和制度优化机制欠缺

社会要保持自身的发展，就始终会面对资源的汲取和配置问题。流动人口治理在一定程度上取决于资源配置。首先，在资源整合机制上还相对欠缺。实际上，社会资源汲取能力的改善和配置方式的优化本身就是创新公共服务与推进社会治理的过程。[4]长期以来，流动人口管理变革的核心问题——户籍制度改革一直在于“难以实现与各项公共服务和社会福利制度相剥离”，[5]户籍及其衍生制度仍然成为限制资源分配、资源流动和资源整合的重要因素，导致流动人口在留城创业、健康保障、贫困治理等民生保障方面，人力资源、财力资源、物质资源、组织资源、信息资源以及权威资源的整合配置效率不高，流动人口按照地域享受基本公共服务的平等权难以实现。二是制度优化机制欠缺。制度创新是提升流动人口治理能力的根本。现代流动人口治理体系建构需要从制度层面进行一系列安排和设计。治理制度不但塑造治理主体的治理行为，还为参与治理主体的适当行为选择提供了规则标准和价值取向。[6]一方面，政府可加强顶层设计，建设流动人口权利和话语保障机制；另一方面，在基层社会治理中，完善流动人口利益表达机制、利益协调机制、权利保障机制、公民参与机制等，并将流动人口治理中较为成熟的实践创新上升为规范化的制度安排。